环境保护实践的发展，需要用新的法律进行完善。对于直接面对具体环境问题的市级政府及其环保局来说，解决这个问题的愿望非常紧迫。

出台相应的法律，就成为解决这一问题强有力的手段。

1998年制定的《太原市大气污染物排放总量控制管理办法》，就是适应山西省太原市加强污染防治工作，为推进总量控制而制定的一部具有明显地方性特点的法律。

早在1981年，太原市就开始进行环境容量研究，提出了对污染物实施总量控制这样的想法。以市长王茂林为首的一班人，认识到总量控制是解决大气污染的根本出路，竭力推动总量控制。直到1997年，太原市一直坚持在理论探讨和实践方法两方面做着积极的工作。为了加快解决大气污染问题，时任市长曹中厚要求立一部地方法，严格实施总量控制。这个决策得到了市人大常委会的支持，并列入立法计划。

按照立法计划，1998年6月份要呈送市人大常委会初审。

太原市总量控制立法的法律文本，由市环保局起草。环保局作为政府行政执法部门，已经习惯于行政管理、行政执法的一套工作程序。这次起草法律文本，一落笔就掉进了行政规章的窠臼，写一稿不达意，再写一稿不合意，又写一稿仍不满意，一连写了8稿。起草工作的难度大大超出了当初的设想，不仅法律文本的每句立法语言很费心思，更有一些原则性、关键性的问题，令起草人员感到举步维艰。大家感到，从行政规章到地方立法的观念、语言到行为、方式实现转变真不容易。

为了促进这一转变，特地请出原市人大法制委员会主任闫秉贞给予帮助。闫秉贞熟悉法律，却不熟悉总量控制。他一边学习，一边另起炉灶，工工整整写了一稿又一稿，9个月中，拿出的正式讨论稿又是5稿。赴京前，他把存在的问题归纳为基本概念、立法依据、交易方法、经济政策等。

5月18日，太原市人大常委会致信全国人大常委会环资委主任曲格平，向他汇报了太原市制定大气污染物排放总量控制地方立法的情况。汇报信中说道，大气作为环境要素之一，是人类生存和生产活动一刻不能缺少的资源；这种资源属国家所有，在地方行政区内，对于大气资源的管理和配置，应由地方人民政府负责。由于清洁的大气越来越成为稀缺资源，为了保护大气资源和尽快改善大气环境，应当对大气资源实行“使用者付费”的原则。在目前的技术、经济水平下，对排入大气的污染物实行总量控制，可以先以污染物排放总量的削减指标为主，实行目标总量控制；以此为基础，通过实施污染补偿、排污指标交易等，实现大气环境的资源化管理……这些想法，大部分在现行的法律中没有依据，我们想在地方立法中先行一步，一则这是环境管理的迫切需要，二则还可为国家立法摸索点经验。在汇报的同时，也把最新修改的第五稿呈报曲主任，热切盼望他能给予批评和指导。

为了把草稿中遇到的一些棘手难点解决好，在太原市人大常委会副主任彭富率领下，市人大城建委和环保局、法制局的负责人等一行10人赴京，于5月19日和5月20日分别向国家环保总局和全国人大环资委进行请教。

总量控制是全国第四次环保工作会议确定的我国环保的两项重大措施之一。“实施总量控制，采取排污浓度标准与排放总量控制相结合的方式来控制污染物的排放，就能有效地遏制环境问题加剧的趋势”，也是解决我国环境与发展之间矛盾的关键措施。太原市一行人向国家环保总局和全国人大环资委有关负责同志和专家，汇报了以目标总量为核心的立法思路和进展。环保总局法规司司长彭近新和污染控制司副司长樊元生等人一致予以肯定。彭近新说：最近，我们正在与国务院法制局讨论大气法的实施细则，太原市要在总量控制上立法，比我们的步伐快，这对我们的工作是一种支持。总量控制符合中央的要求，国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中有明确规定，并且把总量控制与“环境安全”联系起来。太原市应该坚定信心，毫不动摇地把这个法立好，更好地体现市政府对环境质量负责。我们支持你们立好法。

地方立法要以国家法律为依据，也就是地方立法要有上位法为依据，这是立法的一条原则。可是，总量控制在《环境保护法》和《大气污染防治法》中都没有规定。太原市的总量控制立法遇到了一个难点，就是立法没有依据这个障碍怎么逾越？

樊元生说，把总量控制列为我国环保的两大举措之一，就足以表明国家的重视。太原市专门就总量控制立法，方向明确，很有必要。河北省、北京市、沈阳市、山西省等，都在大气污染防治条例中写上了总量控制。虽然现行法律中没有规定排污许可证，全国也有22个省和36个城市在实施许可证制度。这些情况说明实施总量控制是个大趋势，国家没有立法，地方立法可以突破。太原市在这个法律文本中，有关大气资源、污染补偿、排污交易等提法很有新意，走在了国家立法的前头。地方立法要在符合国家立法原则的前提下，勇于创新，只要有利于环境管理、污染治理，又与现行法律不冲突、不抵触就可以立，总量控制立法应该早点立。

全国人大环资委法案室主任孙佑海得知太原市立法后，表示全力支持立这部法律。他希望立法要有利于经济发展，有利于提高发展的质量。他因为出差在外，特地委派副处长张红军谈了意见。

张红军查阅了全国各地经省级人大通过的地方性法规，还没有一个涉及总量控制。太原市关于总量控制的立法，在全国还是第一个。他说，从人大环资委来说，鼓励地方能多一些实质性的突破，这对全国立法有促进作用。只要立法需要，可以建立必要的新概念，比如大气资源、排污交易、总量控制等。总量控制要与排污交易和排污许可证相结合。美国从1979年实施排污权交易以来，节约了几十亿美元的污染治理费用。但就整个污染治理来讲，排污交易还只是一些个案，全国至今不超过1万个。排污交易是以市场为基础，还要有“环境银行”等中介组织的参与，交易的法律程序也很复杂，进展并不快。目前，我国实施排污交易的条件还不成熟，将来非搞不可，现在应该为排污交易创造条件。根据国外经验，建议总量控制分层推进。只要能降低排污总量，方法可以灵活一些。

国家环保总局法规司法规处处长王夙理，运用规范的法律语言，与太原市的一干人对立法文本逐条进行了讨论。他认为这部地方法涉及三大问题，一是大气资源的价格，二是企业排污要控制到什么程度，三是与现行排污费怎么衔接。这三个问题说到底，就是这部法的位置，是以市场经济为主还是以行政干预为主。这部法所规范的总量控制，只是目标总量，而不是环境容量总量，这样就不涉及大气资源问题。既然大气没有资源化，也就谈不到大气资源的价格；加之总量没有定量化，要在这部法中规定排污交易还是慎重为好，倒不如实行总量指标的有偿转让为好。对于有偿转让，太原市曾有过实践经验，有偿转让这个概念容易被人接受，也可以区别于国外的排污权交易，还不涉及新费种。太原市大气污染问题突出，对于烟尘、工业粉尘，可以像二氧化硫一样实施总量收费。这样做，既可以体现法律的公正性，促使企业减少排污总量，又与现行的排污费易于衔接。

这次在京的两天，白天向专家求教，晚上大家凑在一起进行讨论，原来感到困惑的问题都解决了。阎秉贞对第五稿文本得到基本肯定感到欣慰，高兴地说：看来咱们的立法上路了。

一直关注总量控制立法的太原市法制局副局长尹小龙，最关心是否增加新费种和处罚额度是否得当，经过这次咨询也感到心里有底了。

太原市人大常委会城建委主任张端卿则认为，这次赴京求教达到了目的，也找到了立法还存在的差距，只要继续努力，一定会使这部法立得完善和圆满。

《太原市大气污染物排放总量控制管理办法》在克服困难中完成，1998年8月28日在太原市第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议得以通过，9月29日又得到山西省第九届人民代表大会常务委员会第五次会议批准。

中国第一部关于总量控制的法律终于诞生了。

但在太原市地方立法中，它不是唯一。1999年制定的《太原市清洁生产条例》（10月29日市第十届人大常委会第十九次会议通过，11月30日省人大常委会批准），是我国在清洁生产方面的第一部法律。这部法律是在联合国环境署和中国环境与发展国际合作委员会，把太原市确定为我国第一个清洁生产试点示范城市后，为做好试点工作所提供的法律保证。

这部法律的出台，受到全国人大的关注和支持，对全国人大常委会制定我国清洁生产促进法起到了先导作用。

从1987年到2011年，太原市人大常委会在环境保护方面制定的法律还有《太原市机动车污染防治办法》《太原市绿色转型促进条例》等，与环境保护相关的法律还有《太原市水资源管理办法》《太原市晋祠泉域水资源保护条例》等10多部。这些条例保证了太原市环境综合整治的全面、尽快推进。

 作者：张可欣