中国城乡新闻网讯（田保庆 杨奕 报道）

✪ 胡道才

河南省高级人民法院党组书记、院长，二级大法官

【编者按】基层治理现代化是国家治理体系现代化的重要基础，中华传统基层治理制度中蕴含着丰富的政治智慧。改革开放、特别是新时代以来，随着城市化的快速发展，农村和城市基层治理面临着社会结构转型背景下与现代需求相适配的新挑战。习近平新时代中国特色社会主义思想、特别是习近平法治思想为传统基层治理制度的现代化转型提供了根本遵循，指明了方向。河南省高级人民法院党组书记、院长，二级大法官胡道才撰写的《中国传统基层治理制度的价值评析与发展进路》一文，回溯中国传统基层治理制度脉络，深入评析其历史价值与时代局限，探索习近平法治思想引领下中国式现代化进程中基层治理的发展路径，具有一定的参考价值。本期特此推送，以供学习交流。

本期特此编发北京航空航天大学法学院教授刘颖的《论案外人执行异议之诉与执行、再审、破产等程序的衔接——<执行异议之诉解释>第 6-9 条评析》一文，供广大读者研究参考。

法院会议纪要类文件针对司法实践中的疑问及时作出回应和指导，具有较强的针对性和权威性，在指导审判实践、确保法律适用一致性和公正性等方面发挥着重要作用。在裁判适用时，应当从找准功能定位、规范适用标准、明晰适用程序、强化适用说理等方面进一步完善，形成更加规范化、可视化的纪要文件裁判适用路径，以有效发挥其及时更新裁判指导理念、统一司法裁判尺度、提升司法公信力等方面之独特作用。本期特编发周立法官《人民法院纪要类文件裁判适用的现状检视及路径构建》一文，供广大读者研究参考。

*因篇幅限制，注释等有删减，如需引用请参见期刊原文。

中国传统基层治理制度的价值评析与发展进路

文｜胡道才

（本文刊载于《中国应用法学》2025年第6期，第1-15页）

内容提要：中国传统基层治理以小农经济为基础，以“大一统”国家建构为目标，形成了教化、组织、自治、解纷等协同联动的治理制度体系。历史实践表明，该制度体系在降低国家治理成本、维系基层社会稳定、强化民众身份认同及适应地域发展差异方面具有显著价值。但随着社会结构转型，传统基层治理制度在公共服务供给、社会保障公平性及正义实现方式等维度，与现代基层治理需求存在明显错位。基于习近平法治思想的理论指引，传统基层治理制度的现代转型需通过多种路径推进，例如将优秀传统文化转化为现代治理要素，以法治为核心创新城市基层治理理念，推动传统基层治理制度向现代法治治理转变，支持基层自治组织实现功能再造，培育“新乡贤”参与治理，促进现代法治与传统礼治、德治、族治的有机融合。

关键词：习近平法治思想 传统基层治理 基层治理现代化 城乡治理转型

文 章 目 录

一、中国传统基层治理制度回溯

（一）传统基层治理中的教化制度

（二）传统基层治理中的组织制度

（三）传统基层治理中的自治制度

（四）传统基层治理中的解纷制度

（五）传统基层治理制度的不变与渐变

（六）新中国宪法规定的“四级政府”：中央、省、县、乡

二、中国传统基层治理制度的价值评析

（一）降低基层治理成本

（二）维系基层社会稳定

（三）强化基层身份认同

（四）适应基层多样实际

（五）回应现代治理需求

三、基层治理的重点转向与时代挑战

（一）城镇化进程中的基层治理逻辑重构

（二）乡村自治体系的功能衰减与结构失衡

（三）城镇基层自治的功能强化与制度创新

（四）“两个结合”在基层治理中的理论指导价值未能充分彰显

四、习近平法治思想推动当代基层治理制度在继承基础上的发展进路

（一）促进优秀传统文化转为现代治理要素

（二）以法治为主轴创新城市基层治理理念

（三）推动基层自治治理制度向现代法治治理转变

（四）支持基层自治组织的功能再造

（五）培育“新乡贤”助力基层治理

（六）基层法治治理与传统礼治、德治、族治的结合

结语

社会治理是国家治理的重要领域，提升社会治理水平，离不开文化的浸润和赋能。正如习近平总书记指出的：“中国的今天是从中国的昨天和前天发展而来的。要治理好今天的中国，需要对我国历史和传统文化有深入了解，也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结。”这一论述是习近平总书记“两个结合”重要思想在社会治理领域的集中体现。中华优秀传统文化博大精深，蕴含丰富的治理智慧和人文精神，为社会治理提供了丰沛资源。以习近平法治思想为指引，探寻中国传统基层治理制度价值，研究分析我国基层治理从自治向法治的发展路径，对于健全社会治理体系，提升社会治理水平，具有重要的理论和实践意义。

一、中国传统基层治理制度回溯

现代中国基层治理模式的形成并非割裂历史的制度重构，而是植根于数千年文明积淀的演进结果。尽管我国古代少见“基层”这一现代表述，但基层治理实践在我国已开展千年，并演化出了区别于西方社会的独特历史基因。总体而言，我国传统基层治理体系以小农经济为基础，以“大一统”国家建构为政治目标，呈现出中央集权与地方自治共生互动的核心特征。回首当下，部分中国传统基层治理制度逻辑与治理智慧仍对当代基层治理产生着深远影响。

（一）传统基层治理中的教化制度

《礼记》有言：“建国君民，教育为先。”中国传统社会，统治者较为重视意识形态建设，并尤其注重通过教育和修身养性提高个体的道德境界，为实现此目标所采取的治理策略即为教化制度。中国传统基层教化制度的历史脉络可追溯至周代，此后历代王朝均致力于将体现君主意志与王朝正统性的文化理念向基层渗透，以实现对基层社会的精神整合，强化基层社会治理。通过教化，古代统治者确定了基层社会中人们之间的相互关系和行为规范，确保整个社会和谐有序运行。

在教化范式方面，传统基层教化以儒家学说为核心，形成“德治为主、礼法兼用”的内容逻辑。先秦时期，孔孟荀等儒家学者继承周代教化传统，构建起系统的教化思想体系，奠定了后世儒家也是中国社会主流以道德教化为主的社会治理模式。秦汉以来，虽然儒家的发展时有起伏，但其道德教化的政治理念始终未变。尤其是宋代儒学复兴后，儒家教化理念通过儒者的治世实践进一步拓展了社会影响。在教化主体层面，传统社会形成了“帝王—基层官员—家族尊长”的多层级教化体系，各级主体分别承担对民众、辖域百姓与家族成员的教化职责。在具体实践路径上，传统教化主要通过三个方面展开：一是以君主为核心的王朝政权对基层教化的指导，例如洪武三十一年（1398年），朱元璋向全国颁行《教民榜文》，对乡村教化作出明确规范。二是地方官员对基层教化的倡导，如明朝吕坤在地方着力推行“乡甲约”制度，每月召开聚会进行宣讲劝诫，并罗列了孝顺父母、尊敬长上等19种善行，以及子妇冲撞父母、卑幼辱慢尊长等22条恶行。三是乡村士绅对基层教化的参与。例如王阳明制定《南赣乡约》，主要内容是劝导乡民孝顺父母、尊敬兄长，死丧相助、患难相恤，善相劝勉、恶相告诫，推动了教化理念在乡村社会的渗透。在教化效果方面，自上而下的教化构建了传统社会的核心价值共识。无论王朝如何变迁，“尊孔读经”始终被历朝历代大力提倡和实践。基层民众对官方教化的普遍认同，消解了官方与民间在思想层面的根本对立，即便在利益诉求上存在差异，但整个社会的核心价值观部分仍是“定于一”的，构成了传统社会人心的有力“黏合剂”。

（二）传统基层治理中的组织制度

在传统中国基层治理中，乡里制与保甲制是国家实现对基层社会控制的核心制度载体。它们是封建国家基于统治需求，在县级政权之下构建的、以控制乡村人口与地域为目标，以获取人力与物力资源、维系乡村秩序为核心功能的组织制度。先秦时期，“井田编组”已初步形成基层组织形态；秦始皇统一六国后，确立“郡—县—乡—里”四级行政体系，将基层组织纳入国家行政网络；汉代在秦制基础上推行郡国并行制，进一步巩固了“乡—里”的基层行政单元地位。唐代初期继承隋朝乡里制度，并对乡级组织进行适应性调整。北宋王安石变法后，各地建成保甲制体系，并在后世演化为元代的里社制、明代的里甲制度、清代的保甲制。

总体而言，乡里制与保甲制构建了国家对基层社会的多层级控制网络，推动了专制主义王权向基层社会的渗透。通过这一制度体系，中央与基层的联系得以强化，国家实现了对基层社会的政治控制与资源汲取，形成了全方位的基层社会管理体系。这一制度体系，使中央政府能够有效控制广阔地域与庞大人口，为维护基层社会稳定与国家统一提供了制度保障，亦有助于维系“大一统”的国家格局。

（三）传统基层治理中的自治制度

尽管传统王朝的中央集权程度不断强化，但县级以下的乡里与保甲制度在实践中存在治理效能局限。受限于国家行政资源与治理能力，传统基层社会的大量公共事务需依托民间力量自主解决，遂逐渐形成了以公共协商、理性裁决、道德引导为核心的自治传统。尤其是唐宋以来，随着科举制度的完善与理学对宗族的重构，县级以下逐渐形成了以宗族组织与乡绅群体为核心的自治系统。

就宗族自治而言，传统中国的村落首先是基于血缘关系、依托家族网络组织起来的，是一种“家优先”的格局。这决定了传统基层社会首先依托血亲关系与家族网络构建，通过“五服”“九族”界定宗族边界，进而形成地域性邻里社会。例如《周礼·大司徒》记载了早期基层单位划分法：“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救。”在实践中，宗族组织主要通过三种方式发挥自治功能：一是以族规、族长、祠堂为核心的组织管理系统；二是以族田、义庄为核心的救济保障系统；三是以祭祀、族谱、族训为核心的礼仪教化系统。

与宗族自治伴生的是乡绅治理。乡绅是随着科举制的确立而逐步形成的特殊社会群体，在中国传统社会占有一定地位并发挥着独特功能。在漫长的传统社会中，乡绅群体通过弥补官方治理的末梢缺陷，对基层社会稳定与发展发挥了不可替代的作用，实现了“补官治之不足”。在基层治理中，乡绅往往承担着基层社会的教化与调解职责，其作为儒家文化的践行者，通常具有较高的道德威望与群众认同。民办乡约是乡绅群体参与自治的典型方式，如北宋《吕氏乡约》、明代《泰泉乡礼》等，均以“教化风俗、和睦乡里、劝善惩恶”为宗旨，具有乡村社会契约的属性，在基层治理中取得显著成效。

（四）传统基层治理中的解纷制度

纠纷化解是基层治理的重要内容。中国传统基层社会纠纷的化解，形成了以民间调解为基础、官方辅助为衔接、司法兜底为保障的解纷体系，既契合小农经济下熟人社会的治理需求，又维系着国家法与民间礼俗的平衡。这一制度体系的构建，与教化制度的道德引导、组织制度的层级管控、自治制度的民间参与深度融合，共同构成传统基层治理的稳定支撑。

从解纷层级来看，传统基层解纷首先依赖民间自治力量。在宗族内部，族长作为纠纷调解主体，主要依据家法族规对内部矛盾进行裁决，能够有效实现矛盾的就地化解。乡绅则基于对国家行政逻辑与基层社会的双重熟悉，往往能够以息事宁人、公平公正为原则，提出兼顾各方利益的纠纷解决方案。这种民间调解既降低了纠纷化解成本，又避免了熟人社会关系的破裂，是传统基层解纷的核心方式。其次，官方基层组织承担着解纷衔接功能。里正、保长等基层行政人员需对辖区内的纠纷进行初步介入，一方面协助民间组织核实纠纷事实，另一方面对严重违反礼俗或可能引发社会秩序混乱的纠纷及时上报，防止矛盾升级。这种行政辅助调解，使国家权力能够间接参与基层解纷，避免民间调解陷入无序。最后，司法解纷作为最终保障，承担着规范纠纷解决、维护国家权威的职能。在传统基层治理中，州县官是基层最高司法主体，负责审理民间纠纷，即“州县自理词讼”。州县官审理案件时，既遵循情、理、法兼顾的原则，也注重通过亲族劝和、乡邻见证等方式尝试调解，若调解无果，则依据律典作出判决。整体而言，这种传统解纷制度实现了低成本治理与秩序维护的双重目标。绝大多数轻微纠纷在民间调解阶段即可化解，仅少数复杂纠纷进入司法程序，既减轻了国家司法资源的压力，又通过司法兜底防止纠纷激化，成为传统基层社会长期稳定的重要制度保障。

（五）传统基层治理制度的不变与渐变

乡镇一级政权的产生与固定，是中国基层治理史上一段漫长而曲折的制度演进过程。回溯历史，秦统一后的中华帝国在基层治理层面长期面临结构失衡。郡县（州县）之上高度集权，中央对地方事务全面掌控；郡县（州县）以下则放任式治理，国家权力难以有效渗透，基层政权形态虽历经变迁，但统而不治的治理困境始终未得到根本解决。数千年来，传统王朝在县级以下治理中始终面临资源汲取与制度成本的双重矛盾：为维系国家运转需从基层获取资源，但有限的行政资源难以支撑全面的基层控制，因此不得不依赖地方精英填补基层权力真空。这种官督绅办的弹性结构在太平盛世尚可维系，至晚清却已千疮百孔。鸦片战争后，内外冲击导致乡村社会传统治理结构开始逐步解体，进入20世纪后，清末传统乡里制度、保甲制度逐渐被乡镇地方自治所取代。这一衰亡过程中也孕育着新生，清末民国的地方自治实验为现代乡镇政权奠定了制度模板。1909年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，首次以国家立法形式把“镇”“乡”并列为县以下的行政单元，规定人口五万以上者为“镇”，不满五万者为“乡”。北洋政府1914年颁布的《地方自治试行条例》、1919年颁布的《县自治法》，乃至南京国民政府1930年出台的《县组织法》，都把乡镇公所确定为“法人”，赋予其户籍、警卫、教育、实业、慈善等七项职能。然而，受战乱、苛捐杂税与地方豪强操控等因素影响，这些制度设计多停留在文本层面，未能真正融入乡村社会治理实践。

中国共产党领导的根据地政权建设，是传统基层治理制度向现代转型的关键转折点。从江西苏区的“乡苏维埃”到晋察冀边区的“行政村”制度，中国共产党通过阶级划分打破传统宗族组织，解构了旧有的农村社会权力网络，并通过“党支部—乡政权—群众组织”三位一体的治理结构，将政权延伸到乡村每个角落。1949年后，这一治理经验在全国范围内推广，1950年《乡（行政村）人民政府组织通则》明确乡为“基层政权”；1954年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）更以根本法形式把“乡、民族乡、镇”并列，确立了乡镇作为国家权力末梢的法定地位。至此，乡镇政权完成从传统自治向现代国家建制的转型，并获得宪法、财政与人事的多重保障。进入21世纪，随着农业税取消与乡镇机构改革，乡镇职能进一步聚焦于精准扶贫、乡村振兴与基层治理，乡镇（街道）逐步向“服务型枢纽”角色转变，主要承担联系服务群众、协调各方资源的功能。

（六）新中国宪法规定的“四级政府”：中央、省、县、乡

新中国“中央—省—县—乡”四级政府体制的宪法地位，源于1954年《宪法》的制度设计。1954年《宪法》在“国家机构”章节中，首次以根本法形式确立“全国人民代表大会—国务院—地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会”的纵向权力体系，将“乡、民族乡、镇”与省、县并列，明确其基层政权属性。此后，1975年、1978年《宪法》虽在大行政区设置、人民公社制度等方面存在调整，但四级政府的基本框架始终得以保留。1982年《宪法》进一步强化这一体制，第3条第4款明确“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”；第95条、第96条、第105条、第107条分别对省、县、乡三级人大与政府的组织架构及职权作出具体规定，标志着四级政府体制的宪法建构最终完成。

新中国宪法规定的四级政府并非简单的行政层级叠加，而是以国家权力纵向配置为核心、以“统一领导、分级管理”为灵魂、以“因地制宜、上下贯通”为目标的整体安排。这既延续了传统中国“郡县治天下”的单一制传统，又吸收了革命年代“根据地—解放区”灵活设政的经验，更在70余年的实践中经历了从“大行政区—省—县—乡”到“中央—省—县—乡”的瘦身，以及“市管县”“省直管县”“乡镇合并”的反复调试，最终形成了一条兼具稳定性与适应性的宪制轨道。

二、中国传统基层治理制度的价值评析

在2000余年的封建治理实践中，传统基层治理制度围绕维系大一统国家稳定与适应小农经济需求两大核心目标，形成了丰富的治理经验与独特的价值优势。然而，随着现代社会结构的转型，这些治理智慧已难以满足当代基层治理需求。

（一）降低基层治理成本

古代中国疆域辽阔、交通不便，中央政府难以对县以下的基层社会实现直接精准治理，由此形成了委托地方精英的治理模式。从国家权力实施角度而言，尽管已有乡里制、保甲制作为基层治理的主要工具，但它们主要辐射税收和治安这两个关键领域，其他诸如社会救助、水利设施等地方公共事务，则仍需依托基层力量自主完成。超出一家一户的事务，如修桥补路、水利灌溉、文化活动等社会性事务，主要以宗族、村落为单位办理，即所谓民事民办、民事民管。这种治理模式既减轻了国家行政资源压力，又赋予了基层社会一定的自主性，实现了治理成本的降低与治理效率的提升，是传统中国能够长期维系“大一统”格局的关键治理智慧。

（二）维系基层社会稳定

传统基层治理通过以儒家伦理为核心的软约束机制，结合宗族、乡约等组织载体，实现了对基层社会的有效整合。例如，宗族通过祠堂祭祖、族规家训强化血缘认同，将孝悌伦理延伸至忠君观念，使个体对家庭的责任升华为对国家的服从。乡绅作为儒家伦理的践行者与传播者，通过道德权威化解邻里矛盾，减少社会冲突。另外，古代宗族的宗约族规中包括大量的社会伦理、政治伦理与生活伦理的内容，其中亲情爱敬与戒规是核心要素，宗族内部的守望相助、共同文化活动与血缘认同，对基层社会秩序调节与情感凝聚发挥了积极作用。乡约制度则以“德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤”为宗旨，通过定期集会、道德评议等形式，将礼义廉耻内化为村民的行为准则。在古代法律体系不完善的背景下，这种伦理先行的治理模式有效填补了制度空白，维系了基层社会的长期稳定。

（三）强化基层身份认同

传统基层治理不仅是行政管控行为，更是文化传播与身份建构的过程，通过家国同构的逻辑强化了个体对大一统国家的认同。在这一过程中，乡绅作为国家与地方的中介，既向村民传递朝廷政令，又向中央反馈地方诉求，同时通过兴办私塾、主持孔子祭祀等活动，将儒家忠君爱国思想渗透到基层社会。宗族虽以血缘为纽带，但族规普遍强调遵守国法，使“家”的利益与“国”的利益形成绑定。此外，地方节庆如城隍祭祀、龙王崇拜，公共建筑如牌坊、义仓等，通过仪式化活动塑造了基层共同体意识，并逐步升华为对国家的归属感。宗族、宗法与族权对村落凝聚力的维系，进一步巩固了儒家思想的主流意识形态地位，成为中国历史上虽历经分裂却总能重新统一的深层文化根源。

（四）适应基层多样实际

中国作为疆域广阔、文化多元、区域发展不均衡的国家，传统基层治理并未采取“一刀切”的统一模式，而是遵循因地制宜、因俗而治的原则，高度适应不同地区的自然环境与民俗特征。例如，北方平原地区侧重保甲联防，以应对游牧民族侵扰与地方治安问题；南方山地丘陵地区则依赖宗族组织，因聚族而居的生存模式需通过宗族力量实现自我防御与资源调配；少数民族地区如清代西南地区则采取改土归流与土司制度并存的策略，在推行中央政令的同时，允许地方保留传统习俗，避免因强行统一引发社会反抗。这种和而不同的弹性治理模式，使传统中国能够包容多元文化，维系多民族国家的统一与稳定。

（五）回应现代治理需求

尽管传统基层治理制度在历史语境中展现出显著价值，但随着现代社会结构的转型，其赖以存续的“宗族—里甲—保甲—乡约”制度链条已出现系统性断裂，难以回应现代基层治理的多元需求。例如，在公共服务供给方面，现代基层治理将基础教育、公共卫生、养老托育、文化体育等界定为公民基本权利，要求基层治理主体提供普惠性、均等化的公共服务。而传统基层治理中，公共服务供给高度依赖宗族与乡绅的自愿性投入，既缺乏稳定的资源保障，也无法覆盖全体社会成员，难以满足现代社会对公共服务的普遍性需求。在提供平等社会保障方面，现代基层治理强调横向再分配与底线公平，要求社会保障制度突破血缘、地缘限制，实现对弱势群体的兜底保障。而传统基层治理遵循差序互惠原则，社会保障资源的分配以亲疏远近为依据，存在明显的内外有别特征，导致非宗族成员、外来人口等群体难以获得平等的保障权益，与现代社会保障的公平性要求存在本质冲突。在彰显公平正义方面，现代基层治理要求“公平正义以看得见的方式实现”，强调通过法定程序、明确规则保障权利平等。而传统基层治理以“情理法”为价值排序，正义的实现高度依赖治理者的个人道德与主观判断，呈现出人格化、情境化特征，容易因个人偏好、利益纠葛导致公平正义的扭曲。加之解纷主体的非专业化、解纷程序的非标准化、解纷范围的封闭化，传统基层解纷方式已难以适应现代社会对规则之治的需求。不仅如此，传统基层治理以自然村落、街坊里弄为治理单元，成员身份稳定、边界清晰，形成了熟人社会的治理格局。而现代城市社区呈现出功能复合化、边界模糊化特征，同一空间叠加居住、办公、商业、教育等多重功能，治理主体、治理对象、治理需求高度碎片化。同时，城市人口的高流动性、高异质性形成了生人社会的契约关系，个体的独立性、平等性与权利诉求显著增强，传统熟人社会的礼俗约束机制彻底失效，对基层治理提出了全新挑战。

三、基层治理的重点转向与时代挑战

传统基层治理制度的历史价值不容否定，但在社会结构剧烈转型的背景下，其治理逻辑与现代社会需求的适配性显著下降。这一判断并非对历史经验的简单否定，而是基于当前城乡基层治理实践的理性审视，其核心矛盾集中体现为城镇化进程中的治理范式转型与传统治理资源的功能衰减。

（一）城镇化进程中的基层治理逻辑重构

传统基层治理高度依赖“生于斯、死于斯”的熟人社会网络，在人口流动率极低、身份世代相袭的社会结构中，基于血缘、地缘的礼俗约束与精英治理能够有效维系基层秩序。然而，随着传统农业社会向现代工业社会的转型，大规模人口从农村向城市迁移，推动基层治理的重点从乡村转向城市。数据显示，截至2025年7月，中国常住人口城镇化率已达67%（城镇常住人口约9.4亿）。这一结构性变化必然决定我国基层治理的重点要由乡村转向城市，使传统治理逻辑面临根本性挑战。

在城市治理场景中，社会空间被社区、单位切割为碎片化单元，传统面对面的礼俗约束失去了情境支撑。同时，传统基层治理的核心支柱即身份等级、血缘地缘、礼俗调解等，难以承载现代城市社会的复杂性、流动性与多样性。例如，在治理单元层面，传统社会中一个祠堂、一本族谱即可覆盖全部公共事务，而现代城市社区需回应职住分离、跨区入学、异地就医等跨空间需求。尤其是超大型城市的大型社区，外来人口占比远超户籍人口，社区治理涉及教育、卫健、住建、应急等多个领域，传统族老会议的协调能力已完全失效。在治理权威层面，传统士绅阶层在市场经济与城市化冲击下逐步解体，族老的道德权威被法律权威、专业权威取代，矛盾纠纷的解决不再依赖个人威望，而是需要通过法定程序、专业机制实现，传统基层治理依赖的口传、碑刻、族谱等文化载体，在现代城市治理中已无实用价值。综上，传统基层治理的核心资源如血缘地缘、礼俗教化等在现代城市社会已难以适应，亟须构建全新的治理范式。

（二）乡村自治体系的功能衰减与结构失衡

与城市基层治理的转型需求相伴随的，是乡村自治功能的保守化、弱化与老化，以及传统族治机制的虚化、退化。两大传统治理支柱的同步衰减导致乡村基层治理陷入无人管事、无力办事的困境。

乡村自治功能的保守化，主要表现为村民委员会决策的经验主义惯性，重大事项的商议局限于村干部与少数“乡贤”的封闭圈子，普通村民的参与权被简化为象征性的举手投票，无法形成真正的民主协商机制。自治功能的弱化则源于乡村空心化导致的治理主体流失。随着青壮年劳动力大量外流，许多村委会虽有组织架构，却缺乏具备能力、意愿的办事人员。自治体系的老化集中体现为治理主体的代际断层与机制僵化。第七次全国人口普查显示，农村60岁以上人口占比已达23.8%，比城市高出8个百分点。老龄化不仅意味着体力、精力的不足，更导致治理理念的固化，年长村干部虽熟悉乡土人情，却普遍缺乏现代治理知识与技术手段，无法回应乡村振兴中的产业发展、数字治理等新需求。

传统族治协调机制的虚化、退化，折射出宗族权威在现代社会的式微。在传统乡村社会，族长的权威源于土地所有权、辈分地位与文化资本的多重支撑，而在市场化、法治化背景下，这些权威基础已大幅缩水，土地承包经营权的分散化削弱了族长对土地资源的控制，法律权威取代辈分成为纠纷解决的核心依据，现代教育体系使宗族文化的影响力显著下降。在此背景下，族规多沦为尊敬祖先、和睦乡里的道德口号，丧失了对族人行为的约束能力。当自治与族治同时退化，农村宅基地边界纠纷、征地补偿争议、婚姻彩礼矛盾等问题失去了就地化解的机制，直接导致乡村纠纷案件数量持续上涨，加剧了基层治理压力。

（三）城镇基层自治的功能强化与制度创新

与乡村自治功能弱化形成对比的是，城镇基层组织的自治功能则在不断强化，这种变化镌刻在城镇居委会的形成与变迁之中。在城镇基层治理中，居民委员会作为基层群众性自治组织，其形成与演变与国家治理逻辑、社会结构的变迁深度融合。

城镇居委会的制度演变可追溯至新中国成立初期。1949年3月，北平市人民政府颁布《关于废除伪保甲制度建立街乡政府初步草案》，明确在城区设立“区政府—街政府—闾（或居民小组代表）”的治理架构，其中闾和居民小组均为居民群众自治组织。新中国成立初期，一些城市的居民按居住地段分片成立居民小组，1949年10月23日杭州市上城区上羊市街居民委员会在原来第18、19保区的基础上，经过选举成立了新中国第一个居委会。1952年年底,北京开始试点建设大型居委会（街道层面）和小型居委会（社区层面）,到1954年10月已经在全市建立了104个居委会,覆盖17万人。1953年6月8日，彭真向中央提交《关于城市街道办事处组织、居民委员会组织和经费问题的报告》，指出居委会的性质是群众自治组织，是在居民自愿原则下,办理有关居民的共同福利事项、宣传政府的政策法令、发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。1954年12月，第一届全国人民代表大会常务委员会通过的《城市居民委员会组织条例》正式颁布施行。然而，在“大跃进”与“文革”期间，居委会组织遭受了严重破坏。1980年1月,全国人民代表大会常务委员会重新颁布了1954年制定的《城市居民委员会组织条例》,使居委会的工作很快恢复起来。1989年12月，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》颁布，明确了居委会基层群众性自治组织的法律定位，为群众参与基层治理提供了制度保障。此后，居委会组织建设迈入新时代，全国各地展开了一系列提升居委会治理效能的鲜活实践。

虽然名称未变，但从功能演化看，当前居委会与计划经济时期相比已发生根本性变化。计划经济时期，居委会的核心功能是“管制性服务”，包括粮票布票发放、证明开具、困难户评议、“四类分子”监督等。而当前居委会的功能已转向“服务性治理”，涵盖民生保障、矛盾调解、公共服务、社区营造等领域，治理技术也从纸质台账升级为数字赋能。尽管如此，居委会的核心价值与基础职能仍得以延续。例如，法律定位未变，从1954年《城市居民委员会组织条例》到1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》再到2025年修订，居委会“群众自治性组织”的属性始终未变。再如，核心职能得以延续，人口信息登记、矛盾纠纷调解等基础性工作，仍是居委会的重要职责。近年来，随着智慧城市建设的推进，许多城市将基层治理纳入网格化管理体系，通过大数据、云计算、人工智能实现“一网统管”“接诉即办”“未诉先办”，既提升了基层治理效率，又为居委会提升自治水平提供了技术支撑，推动城镇基层自治向现代化、智能化方向发展。

（四）“两个结合”在基层治理中的理论指导价值未能充分彰显

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上首次提出“坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合”，并写入党的二十大报告，确立了新时代治国理政的根本方法论。然而，在基层治理实践中，“两个结合”的理论指导价值未能充分彰显。这主要表现在：一是政策文本与基层治理实践衔接不足。例如省、市级层面的政策文件频繁使用“全过程人民民主”“新发展阶段”等宏大理论词汇，但缺乏与基层治理实践的有效衔接，基层干部在政策执行中面临不知如何落地的困境，宏大叙事与具体事务之间存在明显断层。二是优秀传统文化的符号化。许多地方将中华优秀传统文化简化为非遗展览、乡贤塑像等旅游宣传符号，未能挖掘传统治理智慧的当代价值。如将乡约制度等同于历史文物，未探索其与现代社区公约的融合路径；将宗族文化等同于封建糟粕，忽视其在社区凝聚力构建中的积极作用，导致传统治理资源被闲置。三是治理活动的程序空转。部分基层治理活动过度强调可量化、可追溯，将治理目标简化为考核指标（如调解案件数量、会议召开次数），忽视了难以量化的核心价值（如群众满意度、文化认同感）。这种指标导向的治理模式，导致治理活动偏离实际需求，形成程序空转，无法真正解决群众关心的问题。“两个结合”在基层治理中的理论指导价值未能充分彰显，并非方法论本身的失效，而是缺乏将抽象理论转化为具体规则、将传统文化嵌入现代治理的中介机制，亟须通过理念创新、机制重构加以破解。

四、习近平法治思想推动当代基层治理制度在继承基础上的发展进路

中华优秀传统文化蕴含着丰富的治理智慧，其核心价值经过数千年的历史扬弃，具备与现代治理需求对接的可能性。然而，新时代基层治理的环境与条件已发生历史性变化，需以习近平法治思想为指引，对传统基层治理制度进行创造性转化、创新性发展，既避免照搬西方治理模式，又突破传统治理逻辑的局限，探索从自治向法治转型的中国特色基层治理路径。

（一）促进优秀传统文化转为现代治理要素

凝心聚力最可靠、长久、有效的是文化。中华优秀传统文化作为民族的文化根柢，形成于古代人民的生产生活实践，蕴含着解决矛盾、调整关系的治理智慧，在基层治理中具有“润物细无声”的渗透力。如何将这种传统转化为现代基层治理因素，是亟须解决的关键问题。将优秀传统文化转化为现代治理要素，关键在于突破形式化传承实现功能性融入。展开而言，可通过以下几个方面推进。

第一，发扬优秀传统文化的引导和表率作用。可通过数字化手段活化口述传统如民间故事、谚语俗语与文本经典（如儒家典籍、乡约文书）中的道德资源，构建“线上+线下”的传统道德展示阵地。线上搭建传统文化数据库、虚拟博物馆，线下建设社区文化长廊、家风家训展示馆，为群众提供沉浸式的文化熏陶空间，使传统道德理念内化为个体行为准则。第二，激活传统文化的归属与凝聚功能。文化认同是基层社会凝聚力的核心来源，可依托传统节日、地方习俗开展群众性文娱活动，将文化活动与社区治理需求结合。如在传统节日组织邻里互助、公益集市等活动，既丰富群众精神文化生活，又强化社区共同体意识，降低基层治理的情感成本与组织成本。第三，发挥传统文化的规范与调适功能。以乡规民约、居民公约、家教家风为载体，将传统道德规范转化为现代治理规则。基层政府可牵头制定移风易俗指南、日常行为规范等倡导性标准，引导群众将孝老爱亲、邻里和睦、诚实守信等传统美德融入公约条款，通过群众自我约束、相互监督，实现对日常生活行为的有效调适。

（二）以法治为主轴创新城市基层治理理念

随着基层治理重点向城市转移，城市已成为矛盾最集中、需求最多样、治理最复杂的场域，其治理成效直接决定国家治理现代化水平。传统基层治理的经验无法回应城市社会的流动性、异质性特征，需以法治为核心重构治理理念，破解“看得见的管不了，管得了的看不见”的治理困境，将制度优势转化为治理效能。

在治理理念上，应确立“规则本位”的核心原则，将法治贯穿于治理全过程，实现治理权责法定、治理程序法定、治理方式法定。通过明确政府、社区、社会组织、居民的权利义务边界，避免行政权力过度干预自治事务，同时防止自治组织滥用权力。以规则重塑治理流程，将群众关心的民生服务、矛盾调解、公共安全等事务纳入标准化、法治化轨道，让规则成为城市基层治理的“基础设施”，最终实现“人人有责、人人尽责、人人享有”的治理格局。

在治理模式上，应提炼推广城市基层治理的优秀经验，构建“多元共治、规则统一、资源整合”的治理框架。一方面，打破部门壁垒、条块分割，推动党建、综治、民政、城管等职能向社区下沉，形成“一站式”治理平台。另一方面，引导社会组织、专业机构、志愿者等力量参与治理，通过政府购买服务、公益创投等方式，激发社会力量的治理活力，同时以法定规则规范多元主体的参与程序，避免治理混乱。

在治理方式上，推进“数智赋能”与法治治理的深度融合。利用大数据、云计算、人工智能等技术，构建基层治理的数字平台，实现治理过程的可视化、可追溯、可评价。如通过“一网统管”平台整合人口、住房、矛盾纠纷等数据，为精准治理提供支撑。同时，以法治规范数字技术的应用，保障居民的个人信息安全、数据隐私，避免技术滥用导致的治理异化，实现“技术赋能”与“规则约束”的平衡。

（三）推动基层自治治理制度向现代法治治理转变

以乡规民约为代表的非正式治理制度，是传统基层治理的特色资源，也是现代基层治理的重要补充，尤其在落后偏远地区与民族地区，非正式制度仍发挥着不可替代的作用。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，基层治理的法治化、科学化成为必然趋势，需推动符合基层实际的非正式制度向成文性、规范性、强制性转变，实现基层政府行政管理与群众自治的有效衔接。

以村规民约为例，传统民办乡约具有自主性高、群众参与度强的优势，其基于村民自愿形成，能够激发群众的议事热情，形成平等协商的治理氛围，同时体现了现代法治中的权利观念。然而，传统乡约的自愿出入原则导致其约束力度不足，管辖范围有限，难以适应现代基层治理的普遍性需求。对此，村规民约的现代转型需聚焦两大方向：一是推动村规民约从“感性约定”向“理性规则”转变。通过国家法律确认村规民约的法律效力，明确村规民约不得与宪法、法律、法规相抵触，经村民会议表决通过后报乡镇政府备案，赋予其准法律规范的属性。同时，引导村规民约的制定过程引入法定程序如公开征求意见、合法性审查、表决公示等，避免少数人操控，确保其体现群众意志，培养村民的规则意识与法治观念。二是推动村规民约从孤立文本向体系化规范转变。构建以国家法为主导、民间法为补充的多层次治理规范体系。国家法解决重大利益纠纷、公共安全等核心问题，村规民约处理邻里关系、小额纠纷、公共事务等基层小事，形成国家法管大事、民间法管小事的分工格局。同时，建立国家法与民间法的衔接机制，如在司法调解、行政调解中参考符合法律精神的村规民约，实现二者的有机融合，避免规范冲突。

（四）支持基层自治组织的功能再造

受传统自强、自助、自治精神的影响，中国古代基层形成了社仓、义役、水利等多样化的社会组织，这些组织在维护社会秩序、表达利益诉求、推动经济发展等活动中发挥了重要作用。而晚清以降至改革开放之前，基层社会自治系统呈现由强变弱的趋势。近年来，基层互助式组织虽有所复苏，但在多样性、功能性、实效性等方面与传统基层自治组织仍存在差距。整体而言，当前基层自治组织面临发育程度低、角色定位模糊、行政依赖性强、制度供给不足、资源匮乏、内部管理不规范、自我发展能力缺失等问题，制约了治理效能的提升

针对上述困境，需以党建引领为核心，推动基层自治组织实现功能再造，构建强组织、强功能、强服务的现代基层自治体系，具体包括如下路径：第一，强化党组织的领导核心作用，整合基层社会资源。坚持基层党组织在自治组织中的领导地位，通过“党建+自治”模式，将分散的宗族组织、互助组织、行业协会等纳入党组织引领的治理网络。同时，党组织需协调政府、企业、社会组织等资源向自治组织倾斜，为其提供资金、技术、人才支持，破解资源匮乏难题。第二，完善顶层制度设计，明确自治组织的法律地位与职能边界。通过地方立法或政策文件，明确基层自治组织的法人资格、治理结构、权责清单，确保其参与治理的合法性与规范性。例如，规定基层自治组织在公共事务管理、矛盾调解、文化传承等领域的具体职能，区分其与基层政府的权责范围，避免行政过度干预或责任转嫁；同时，建立自治组织的准入、评估、退出机制，通过标准化管理提升其规范化水平。第三，强化群众主体地位，激活自治组织的内生动力。尊重群众在自治组织中的主导权，推动自治组织决策过程的民主化。重大事项需经群众代表会议或村民大会表决，避免“精英垄断”；建立自治组织与群众的常态化沟通机制，通过议事会、听证会、线上平台等渠道，及时收集群众诉求，调整治理策略。此外，需培育群众的自治意识与参与能力，通过开展治理技能培训、典型案例宣传等活动，引导群众从“被动接受服务”向“主动参与治理”转变，构建充满活力的基层自治生态。从基层治理实践来看，目前已有不少地方的基层自治组织实现了功能上的再造。例如在粤东北地区，传统宗族组织至今日已发展演变为基于自然村或片区而成立的村民理事会，这一群众首创的村级组织在乡村治理实践中发挥了重要作用，取得了良好效果。

（五）培育“新乡贤”助力基层治理

乡绅阶层作为国家与基层的“缓冲器”，平衡了政府管控与民间自治的张力，是值得挖掘的传统治理资源。新中国成立后，传统乡贤赖以生存的宗法制度与血缘结构解体，退出了基层治理核心。但乡贤文化所蕴含的反哺乡里、道德引领等精神，仍与当代基层治理需求高度契合。培育“新乡贤”参与基层治理，并非简单复刻传统乡绅制度，而是对乡贤文化的创造性转化，为基层治理注入新动能。

首先，应明确“新乡贤”的核心特质与界定标准。当前“新乡贤”尚未形成统一界定，但应具备德行端正、能力突出、心系乡里、口碑良好等核心特质，具体可包括退休干部、企业家、专业技术人才、返乡创业者、文化名人等群体。无论出生地是否在基层，只要愿意为基层发展贡献资源、智力或时间，均可纳入“新乡贤”的范畴。这种界定方式可突破传统乡绅的血缘与地域限制，更符合现代社会的流动性特征。

其次，破解“新乡贤”参与治理的现实困境。当前“新乡贤”参与基层治理面临角色模糊、保障缺失、文化生态失衡等问题：部分“新乡贤”因缺乏合法身份，难以有效参与决策；部分地区未建立“新乡贤”参与的激励与监督机制，导致其积极性受挫；传统乡贤文化中的道德引领内核被忽视，“新乡贤”形象被简化为经济赞助者。对此，需从三方面突破：一是通过地方立法或村规民约，赋予“新乡贤”合法参与身份，如设立“新乡贤议事会”，明确其在政策咨询、矛盾调解、项目监督等领域的职责；二是构建利益共同体机制，将“新乡贤”的贡献与基层发展成果挂钩，如给予其荣誉表彰等激励，同时建立监督机制，防止“新乡贤”利用身份谋取私利；三是重塑乡贤文化生态，通过宣传“新乡贤”的道德事迹、举办乡贤文化节等活动，强化“新乡贤”的道德引领功能，营造尊贤、学贤的文化氛围。

最后，发挥“新乡贤”的独特治理优势。“新乡贤”作为连接国家与基层的中介力量，具有双重优势：既熟悉基层人情世故与实际需求，能够精准回应群众诉求，也具备资源、视野或专业能力，能够为基层引入资金、技术、理念等稀缺资源。例如，企业家“新乡贤”可带动乡村产业发展，专业技术人才“新乡贤”可提供农业技术指导，退休干部“新乡贤”可协助化解复杂矛盾。通过引导“新乡贤”发挥优势，既能弥补基层治理资源不足，又能搭建政府与群众的沟通桥梁，缓解基层治理压力。

（六）基层法治治理与传统礼治、德治、族治的结合

传统文化为现代基层治理提供了丰富资源，但传统礼治、德治、族治均未蕴含现代法治基因。单纯依赖传统治理方式，难以适应现代社会的规则需求。因此，基层治理现代化的关键，在于实现现代法治与传统礼治、德治、族治的有机融合，构建法治为基、德治为魂、礼治为补、族治为用的多元协同治理体系。

一方面，以法治为核心，筑牢基层治理的规则底线。法治的本质是规则之治，基层治理必须以宪法法律为根本遵循，确保所有治理活动不突破法律边界。传统社会虽形成“情理法”兼具的规则体系，但其表现形式与现代法治存在差异，需对传统规则进行法治化筛选。对符合现代法治精神的礼俗规范如邻里互助、诚实守信，可通过纳入村规民约、居民公约等方式赋予其准法律效力；对与现代法治冲突的落后习俗如重男轻女、宗族械斗，则需通过法律宣传、教育引导予以摒弃。同时，需强化基层法治实践，通过建设法治文化广场、开展普法培训、设立基层法律服务站等方式，提升群众的法治意识，让法治成为基层治理的硬约束。

另一方面，以礼治、德治、族治为补充，涵养基层治理的文化土壤。传统礼治、德治、族治是基层社会治理的“软”资源，能够弥补法治的局限性。法治侧重禁止恶行，而德治、礼治侧重倡导善行；法治依赖强制力，而德治、礼治依赖文化认同与情感共鸣。具体而言，可通过以下路径发挥传统治理资源的作用：其一，挖掘礼治的行为引导功能，将传统礼仪与现代文明实践结合，通过礼仪教化规范群众行为，减少矛盾冲突。其二，强化德治的道德引领功能，通过评选道德模范、最美家庭、设立善行义举榜等方式，弘扬传统美德，形成崇德向善的社会风尚。其三，转化族治的组织凝聚功能，引导现代宗族组织摒弃封建糟粕，聚焦文化传承、公益慈善、矛盾调解等积极领域，如通过宗族祠堂举办家风家训讲座，利用宗族网络开展扶贫济困活动。

需注意的是，传统礼治、德治、族治的融入，必须以不违反法治为前提，不能替代法治的核心地位。例如，宗族调解纠纷需以法律为依据，不得违背国家强制性规定；道德评价需尊重个体权利，不得侵犯他人合法权益。只有实现法治与传统治理资源的协同互补，才能构建兼具规则刚性与文化温度的现代基层治理体系。

结语

中国传统基层治理制度作为历史制度主义视角下的路径资源，其价值不仅在于历史经验的积累，更在于其可为现代治理提供制度参考与文化资源。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，基层治理制度的现代重构应以法治化为主线，以文化转化为路径，以组织再造为载体，实现从传统自治向现代法治的制度跃迁。这一转型不仅是对传统的继承，更是对现代国家治理体系和治理能力现代化的制度回应。唯有在法治框架下实现传统制度的创造性转化，方能构建具有中国特色的基层治理现代化范式，实现“中国之治”的制度自觉与理论自觉。（杨奕）

编辑：吴赛