北京人口疏解中的难题及对策

[摘　要] 产业疏解带动人口疏解是疏解非首都功能的主要措施，目前已取得一定成效，但伴随生人口在京内重新聚集、劳动力结构性短缺、社会风险加剧等问题，值得高度注意。政府部门必须统筹施策，精准发力，强化北京市、区二级联动，适时调整劳动力结构，创新疏解成效评价体系，完善社会风险防控机制，最终实现动态适度的人口规模、均衡适宜的人口结构、生机勃勃的城市活力三重目标的协调统一。

疏解非首都功能的重要内容是以业控人，把不符合首都功能定位的产业有序转移出去，从而带动人口疏解。目前，北京疏解工作已进入全面推进实施阶段，已取得一定成效。2015年共退出不符合首都功能的企业326家，撤并清退低端市场150家，带动中心城区迎来人口由增到减的拐点。但在疏解过程中也存在一些不容忽视的痛点问题，值得高度注意。

一、人口疏解中存在的痛点问题

（一）产业转移衔接不畅，人口重新在京内聚集

疏解商品交易市场、物流基地、一般性制造业是“以业控人”的主要方式，相对低效益、低附加值的产业和劳动密集型产业是疏解重点，而河北省是疏解非首都功能的主要承接地。但功能疏解的沟通衔接机制不畅，可能会导致承接地无力承重，人口重新在京内聚集。

目前，河北省的教育、医疗、文化、交通等基础设施和公共服务等配套环境与北京相比还存在较大差距。此外，河北省的能源、土地、大气环境、水资源等生态环境承载体系对承接相应产业和人口也是不利条件。因此，河北等产业承接地短期内并不具备强大的吸引力，可能会出现“企业迁出、人员留京”的情况。

目前北京各区县与承接地的衔接通畅度依然较低，产业疏解仍然采取的是腾退特定市场、特定项目的“点穴式”疏解手段，北京各区县的疏解没有明确定位，缺乏沟通协调联动机制，某些区县甚至接纳中心城区的疏解产业，导致资源、人口甚至低端产业在京内的跨区县重新聚集，严重影响了疏解工作的成效。

（二）保障服务行业人口流出，劳动力结构性短缺

人口疏解可能会导致适龄劳动人口下降和部分生活服务业劳动力结构性短缺的风险。根据北京市卫生计生委发布的《2015年北京市卫生与人群健康状况报告》，2015年北京市60岁及以上老年人口为318万，占户籍人口的23.6%；65岁及以上老年人口214.2万人，占户籍人口的15.9%。同时，2015年北京户籍人口出生率为0.946%，与2014年相比下降了18%。全市人口老龄化速度不断加快，程度不断加深。虽然目前北京市处于“人口红利”的黄金时期，但这是与外来人口的不断流入相伴而生的。人口疏解无疑加速北京市的人口老龄化，在经历一个较短的劳动力资源“黄金时期”之后，北京在未来可能会面临劳动适龄人口比重下降的挑战，面临劳动适龄人口老化的挑战，未来整个劳动力人群将面临缺乏弹性和可塑性的风险，面临经济发展失去活力和动力的危险，这将成为威胁北京市经济增长潜力和可持续发展的大问题。

人口疏解会导致养老护理、家政清洁等服务业的结构性用工荒。北京市民政局、市规划委2015年11月发布的《北京市养老服务设施专项规划》指出，北京的老龄化有三大特点：老龄化速度快、老年人口绝对数量大；空巢化、高龄化并行，失能失智老人增多；老年抚养比不断提高,城市竞争力受到不利影响。而当前全市的养老护理人员数量严重供应不足，据《北京劳动就业报》报道，截至2016年4月，全市通过职业鉴定的养老护理员总数11145人。因此，未来北京市的养老护理需求会急剧增加，但养老护理、家庭医疗、家政清洁是劳动密集型行业，而目前北京市从事相关服务的劳动力构成主要是流动人口，人口疏解之后，可能会加剧养老护理行业劳动力短缺的情况，特别对“四二一”家庭结构会带来负担，还会带来财政、就业、社会稳定等一系列问题，尤其是与居民生活息息相关的保障性服务行业迁出后，会导致居民生活便利度下降和生活成本增加。

（三）多方利益主体关系复杂，社会稳定风险加剧

人口疏解最大风险在于对社会运行秩序的综合影响。2016年5月30日，潘家园旧货市场上千商户因不满市场管理方限期签订租赁合同的做法，选择集体停业，一时间引起了广泛关注。除了不允许转租的规定，“潘家园市场搬迁张家口”的传言也是导致罢市事件的重要诱因。虽然市场管理方迅速澄清“搬迁是误读，赴张家口等地考察是潘家园品牌的外拓”，但从此事件中可以看到，目前产业搬迁、市场腾退、人口疏解工作中的不确定性风险大量衍生，关系到政府、企业、居民、流动人口多方利益主体，涉及到就业、户籍、社会保障、城市管理、环保等与群众利益相关的诸多方面，关系错综复杂，容易滋生大量的矛盾，并在不同地区、人群、行业系统中积聚和扩散，给公共秩序、社会稳定带来持续压力和挑战。

二、破解问题的主要路径

疏解非首都功能、控制人口规模是一项复杂工程，会遭遇一系列的矛盾与困境，必须妥善处理。这就对政府的社会治理能力及应对危机能力提出了更高的要求。非首都功能疏解与人口调控必须在京津冀协同发展战略指导下综合施策，以京津冀三地人口预测和生态环境承载力状况分析为基础，结合三地功能定位、产业优势、公共服务能力，确定合理的产业、人口疏导政策。

（一）提升承接地基础设施和公共服务水平，强化北京市、区二级联动

与北京市“以业控人”相比，承接地“以业引人”更为重要。因此，提高承接地对产业、人口的吸引力是推动北京人口疏解的当务之急。应借鉴长三角的发展经验，科学推动北京优质公共服务资源向重点承接地的定点、定向转移，在加强京津冀三地交通、物流网络体系建设基础上，尽快提升津冀两地特别是河北省产业承接地水、电、气、热等基础设施水平，注重教育、医疗、养老、文化、体育等公共服务机构的规划配套。充分利用市场机制调控人口，带动具有创新能力的劳动力一起随优质产业流动，附带吸引相关的低端配套产业与流动人口，最终实现京津冀区域内均衡的产业、人口结构。

另一方面，疏解工作应强化市、区联动，加强统筹协调。在市级层面建立疏解非首都功能专项工作小组的基础上，注重整合各部门及部分区县已有的产业转移对接平台，建立市级疏解工作对接体系，实现各平台信息资源共享，并由市级层面整体与周边省市进行对接，促进产业转移有效有序推进，避免出现“多区对一市、一企多地争”的无序竞争局面。对目前“点穴式”的分散疏解方式作出调整，突破项目化思维，以产业功能或区域定位为着眼点，实施重点区域“集中连片式”疏解。对疏解转移腾退出空间，按照城市总体规划及土地利用规划的要求适度开发，重点用于改善公共服务、提升生活服务业品质，防止过度利用开发出现人口的重新聚集，做好功能疏解与人口调控、城市管理、产业提升的结合，实现人口与经济社会资源环境协调发展。

（二）满足劳动力刚性需求，适时调整劳动力结构

北京人口疏解不能简单地通过行政措施、提升生活成本等方式驱赶流动人口，应当充分认识到符合首都功能定位的高端人才、高精尖产业无法独立发展，也需要餐饮、零售、护理、清洁、安保等门类齐全的服务部门相配套。因此，把握人口疏解与城市发展活力的平衡，对流动人口的管理应更具包容性和科学性，形成合理的人口流动增长结构。

对人口老龄化问题，则应当形成及时、科学、综合性的应对机制，系统实施生育、就业、社保、养老等政策，建成“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，设施齐备、功能完善、布局合理”的新型养老服务体系。为居家养老提供全面有力的社区支持，以街道乡镇养老照料中心为重要节点，在社区设置综合养老服务设施，整合日间照料、文化休闲、健康管理、居家服务等功能。同时加大养老护理人员的专业化培训力度，提升养老护理人员的待遇，完善相关激励措施，可以与积分落户、社会保障等政策相衔接。

政府应当区分非首都功能和城市保障功能，对一些保障城市运行和民生需求的功能不能简单关停，如农贸市场等保障性服务业和资源回收产业，可以在充分调研居民需求的基础上，通过加强管理、转型升级，使其更好地服务于城市运转，再配合设立平价市场、安排蔬菜直通车等方式，抵消居民生活成本的增加。

（三）创新成效评价体系，完善社会风险防控机制

疏解非首都功能涉及多方利益，关系社会稳定，因此对疏解工作的考核不仅要依据人口规模、分布集中度等显性指标，还要依据社会稳定度、群众满意度、城市宜居程度、城市创新能力、对区域的辐射能力等隐形指标。推动人口基础数据部门共享，加强人口流量、流向、生存发展状况的动态监测，建立融人口、土地、产业、资源环境、公共服务等方面信息和服务管理功能于一体的精细化的城市管理体系。

疏解工作处置不当会导致社会矛盾不断积累、激化，不仅掣肘功能疏解工作的推动，还会严重影响到社会稳定。政府部门应综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好。首先，在制定疏解方案前，充分拓展群众表达意见的路径，提高群众的参与程度，尽可能消除群众的抵触心理。宣传部门要积极引导，耐心解释，多途径、多形式宣传非首都功能疏解的重要性和必要性，赢得群众的理解和支持。其次，做好社会稳定风险评估，建立高效的应急预警系统。制定具有前瞻性的人口疏解政策，掌握风险爆发点，对人口疏解全过程进行风险跟踪、识别和反馈。建立健全信息预警系统，树立超前预防、调解为先的理念，完善社会矛盾排查机制，提前预警与行动，把矛盾化解在基层。再次，创新与新闻媒体的沟通方式，建立谣言阻断机制。政府部门应主动、及时、全面、高频次、多渠道公开信息，掌握舆论主动权，不给谣言滋生、发酵、传播的空间，引导舆情朝着正面、理性、平和的方向发展，防止问题扩大化。

责编：唐晓敏   琳曦