农民变市民的“进”与“退”

户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上，到2020年全国户籍人口城镇化率提高到45%……国务院办公厅最近印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，对加速破除城乡区域间户籍迁移壁垒、进一步健全配套政策做出部署。

从2014年起，户改政策密集出台，并不断明晰完善。在新市民转入城镇的“入口端”，一以贯之的基本原则是降低准入门槛。最新政策就规定，大中城市均不得以购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制;城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式等。

在农村“出口端”，则要重点保障新市民留在农村的土地等各项权益，例如明确规定农民转户与土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益权等“三权”退出脱钩，不以土地换户籍。

与此同时，户改推进多年，各方也形成一个基本共识：要实现新市民真正融入城镇，不仅要建立门槛不断降低、吸引力不断增强的进城机制，还离不开有效盘活农村财产权益，尤其是加快农村产权改革并建立相关权益自愿有偿退出机制。

究其原因，农村土地等权益是农民家庭财产权的重要组成部分，有效盘活甚至“变现”，是合理分担新市民进城成本，顺利融入城镇的重要手段。一些地方的改革实践已充分证明这一点。

重庆市梁平县从2015年开始进行进城落户农民承包地自愿有偿退出试点。今年8月，梁平县川西村9社7户进城农民向村社集体经济组织申请整户退出承包地28亩，每亩能获得1.4万元补偿。

退地农民王元伟一共退出了近7亩承包地，带着近10万元现金，一家人彻底“洗脚进城”。“以前家里承包地都是流转给大户经营，但是土地流转有风险，与其一年一年收租金，还不如一次性补偿划算。”王元伟说，准备存下这笔钱，用作小孩以后的教育经费。

此外，农民转户进城，还需要住房，需要与之配套的教育、医疗等公共服务设施和交通等基础设施，城镇建设用地需求很大。据初步测算，进城落户1亿人口所需的各类用地，大约在1200万亩左右。在当前建设用地指标紧张的情况下，这么大的用地需求如何满足?如果农民能以合适的价格退出农村宅基地，这个问题或许就能迎刃而解。

城镇化过程，全球的普遍规律是，城市建设用地大量增加，农村建设用地相应减少，土地集约化利用水平不断提高。但由于城乡二元体制阻隔，我国城镇化出现了与之相悖的情形：2000年至2011年，全国1.3亿农民进城，城镇建成区面积增长76%，但农村建设用地不但没有减少，反倒增加了3000万亩。

如何建立城乡之间“地随人走”的良性用地格局，一方面避免农村大量宅基地随着农民转移进城而长期空置，甚至荒废，另一方面又满足城镇建设用地需求，缓解对用地红线的挤压?一个重要的解决路径，就是建立宅基地等农村建设用地有效盘活、合理退出的制度通道。

作为全国统筹城乡改革试验区，重庆市近年来尝试的“地票”制度之所以取得初步成功，重要原因就在于通过这一机制，让进城农民能以相对优厚的价格“卖掉”农房，通过宅基地复垦实现价值“变现”，既让农民带着一笔财富进城，又能在减少农村建设用地的同时，相应增加城镇建设用地指标。

记者采访发现，虽然一些地区在试点农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益权等“三权”制度改革，以期实现农村财产权益的有效盘活甚至有序退出，但目前这些改革大多处于封闭试点阶段，面临的困难不小，与目前农民大规模转移进城的现实需求还有一定差距。

不少专家和基层干部认为，进城农民放弃农村“三权”与获得城市户籍应脱钩，尤其是不以土地换户籍，是新型城镇化的一项底线要求。在此基础上，还是要加快探索，积极建立进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制，这样才能真正使进城农民顺利融入城镇，建立城乡协调发展的良性格局。

 来源：半月谈

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